פסק-דין בתיק בר"ם 4021/09

השופט א' רובינשטיין:

א.           בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב (השופט ישעיה) מיום 18.1.09 בתיק עמ"נ 144/07, בגדרו התקבל ערעור המשיבה על החלטת ועדת הערר לענייני ארנונה כללית שליד עיריית תל-אביב (עורכי הדין שטרייגולד ולוי ורואה החשבון מריאסין) מיום 31.12.06 בתיקים 2004-06-049 ו-2005-05-223, ונקבע כי המשיבה - שעיסוקה ספרות - תסווג כ"כבית מלאכה" לצורך גביית תשלומי הארנונה. השאלה המתעוררת היא סיווגה של מספרה לפי צווי הארנונה של עיריית תל אביב לשנים 2005-2004 (אשר מאז שונו, כפי שיפורט בהמשך).

ב.            קודם לדיוננו אפתח בדברים שנאמרו בעע"מ 9530/05 ריבוע כחול ישראל בע"מ נ' עיריית עפולה (לא פורסם), ודומה שהם מדברים שוב בעדם:

"בטרם נידרש לטענות הפרטניות, נקדים ונזכיר, בחינת מבוא, כי דיני הארנונה בכללם מעלים סוגיות מסוגיות שונות בפני בתי המשפט. כך, למשל, הועלו בעבר בפני בית משפט זה שאלות כגון מהו 'בית אבות', איזהו 'מחסן', היכן מצוי ה'רחוב' ועוד כהנה וכהנה קושיות שונות ומשונות - וזאת מבלי להזכיר סוגיות שאינן קשורות בפירוש מושגים דווקא, אשר אף הן עולות בענייני ארנונה בפני בתי המשפט 'מחוט ועד שרוך נעל' (בראשית י"ד, כ"ג), מחניה ועד מבואה (לובי) בבנייני משרדים, ועד סיווג פנימי פרטני של שטחים בתחנות דלק, 'והוא רחום יכפר עוון' (תהלים, ע"ח, ל"ח)... על  החקיקה הארנונית כבר הזדמן לי לומר בעבר - בע"א 10977/03 דור אנרגיה (1988) בע"מ נ' עיריית בני ברק (לא פורסם) ולא אמנע מחזור על כך, שכן טרם באו דברים על תיקונם - כהאי לישנא:

'חיובי הארנונה וההתדיינויות סביבם הם מעיין בלתי נדלה של התדיינויות, באשר לסיווגים, באשר לשיעורים, באשר להקפאות רטרואקטיביות, ובכך לא מיצינו את קשת הפרשיות המוצאות דרכן לבתי המשפט. עקרונות הארנונה, להבדיל משיעוריה, נקבעים על בסיס מקומי ולא על בסיס ארצי, תוך טלאי על גבי טלאי והבדלים שאינם מוצדקים בין רשויות, ולתיקון הדברים יפה שעה אחת קודם'" (ההדגשה במקור).

אכן המחוקק דיבר על סוג הנכס, שימושו ומקומו כאמות מידה (סעיף 8 (א) לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), תשנ"ג-1993), נראה כי אין די בהן, וגם לא באשר נעשה בתקנות, כפי שהוכח בליטיגציה הבלתי נלאית בתחום זה. בית משפט זה קרא לא אחת בעבר, והוא שב וקורא להסדרה חקיקתית אחידה, בהירה ובעיקר - פשוטה ככל הניתן, של תחום סבוך זה של ארנונה.

רקע והליכים קודמים

ג.            המשיבה מחזיקה בנכס בן שתי קומות (קומת קרקע ומרתף) ברחוב בן יהודה בתל-אביב ובו היא מנהלת מספרה. המשיבה קיבלה מהמבקש (להלן גם העיריה) הודעת חיוב לתשלום ארנונה לשנות המס 2005-2004 בה סווגה "בניין שאינו משמש למגורים, ואין עבורו תעריף נפרד" (להלן הסיווג השיורי). כאן המקום לציין, כי בצוי הארנונה בשנים 2005-2004 הופיע המינוח - בקטגוריה אליה מבקשת המשיבה להשתייך - של "בית מלאכה לייצור"; בצו 2006 הושמטה המילה "לייצור". ליתר פירוט, סעיף 3.3 לצו הארנונה ל-2004 ו-2005 קובע שבניין שאינו משמש למגורים יסווג לפי הסיווג השיורי, למעט אלו שבעבורם נקבע סיווג ספציפי. ואכן סעיף 3.4.1 בצו הארנונה של העיריה מחריג בתי מלאכה מהסיווג השיורי, וזו כותרת הסעיף: "בתי מלאכה, מפעלי תעשיה (סמלים 399-200)", ובצידה פירוט "בתי מלאכה לייצור, מפעלי תעשיה ובתי דפוס... יחויבו לפי התעריפים [המופחתים]" (יוער כבר עתה, כי החל משנת 2006 ועד היום מופיע רק הכיתוב "בתי מלאכה, מפעלי תעשיה", דהיינו, הפירוט "בתי מלאכה לייצור" הוסר).

ד.            על סיווגה בסיווג השיורי השיגה המשיבה בפני ועדת הערר לענייני ארנונה כללית שליד עיריית תל-אביב. עיקר טענתה של המשיבה היה, כי יש לסווגה כ"בית מלאכה", סיווג שבצידו תעריף הנמוך בכמחצית מהתעריף המשולם בסיווג השיורי. המשיבה טענה, כי ספר הוא אומן ובעל מלאכה; כי הפרשנות אותה החילה העיריה לפיה "מלאכה" מחייבת יצירת "יש" מוחשי שגויה; וכי היא מופלית לעומת מקצועות דומים אשר סווגו כבתי מלאכה, דוגמת סנדלריות ומתפרות. עוד נטען, כי בתשובתה לערר הודיעה העיריה שהיא מחשיבה את המשיבה בתור "נותנת שירותים", אך סיווג כזה אינו קיים בצו הארנונה ומכאן שאינו כדין. בהחלטתה מיום 31.12.06 דחתה הועדה את הערר. הועדה הסתמכה על החלטה קודמת שניתנה לגבי מספרה אחרת (תיק 2005-02-134) וקבעה, כי לצרכי צו הארנונה אין להגדיר מספרה כבית מלאכה, אלא כעיסוק המעניק שירות ללקוחותיו - ובהיעדר סיווג כאמור, להביאה בגדרי הסיווג השיורי. באשר לטענת ההפליה נאמר, כי הדיון בה אינו בסמכות הועדה. על החלטה זו הגישה המשיבה ערעור לבית המשפט המחוזי.

פסק הדין קמא

ה.           בערעורה בפני בית המשפט המחוזי טענה המשיבה, בין היתר, כי עסקה הוא במלאכת כפיים, וכי העוסק במקצוע הספרות הוא אומן ובעל מלאכה. נטען, כי הסיווג שנקבע לה שגוי, שכן העיריה מפרשת מלאכה במובן של ייצור בלבד, ואילו מלאכה כוללת אף פעולות תיקון ופעולות נוספות (ולראיה - הכללת מוסכים בקטגוריית בתי מלאכה); עוד נאמר, כי ההבחנה בין מתפרות וסנדלריות לבין מספרות, שעיסוקן כנטען דומה - עולה כדי הפליה אסורה. מנגד טענה העיריה, כי מבחני הפסיקה (עליהם יורחב בהמשך) קובעים, שלצורך סיווג עסק כבית מלאכה עליו לעסוק בפעילות ייצורית. נטען, כי המשיבה אינה עוסקת בכך, אלא במתן שירות - ועל כן סווגה, בדומה לכל נותני השירות, בסיווג השיורי. עוד נטען, כי דיון בטענת ההפליה אינו מצוי בסמכות ועדת הערר, וכפועל יוצא גם לא בסמכות בית המשפט בשבתו כערכאת ערעור על החלטותיה. כן נטען, כי טענת ההפליה נטענה באופן סתמי ולא נתמכה בראיות. לבסוף נאמר, כי בעסקה של המשיבה מתנהלת פעילות ענפה שאיננה תספורות בלבד (כגון מכירת תמרוקים ומתן שירותים קוסמטיים), דבר המצדיק כשלעצמו כי תבוא בגדר הסיווג השיורי, ולא בסיווג "בית מלאכה".

ו.             בהתאם להחלטת בית המשפט המחוזי (מיום 27.5.08) התייחסו בעלי הדין בסיכומיהם לפסק הדין בעניין אליה (עמ"נ (ת"א) 280/06 עיריית תל-אביב נ' מספרת אמיר אליה (לא פורסם); להלן פרשת אליה), אשר ניתן ביום 15.6.08 על ידי סגנית הנשיאה מ' רובינשטיין; שם נקבע, כי מספרה תסווג בסיווג השיורי לצורך צו הארנונה. לשיטת המשיבה, נתפס בית המשפט בפסק הדין ההוא לכלל טעות, בכך שקבע כי "מלאכה" מחייבת פעילות ייצורית של יצירת "יש" מוחשי. נטען, כי בפסק הדין לא הובאו בפני בית המשפט כל העובדות הרלבנטיות - ובראשן סיווגן של מתפרות וסנדלריות כבתי מלאכה; כן נאמר, כי בעניין אליה לא התייחס בית המשפט לטענה, לפיה אין בצו הארנונה סיווג של מתן שירותים, וממילא אין בסמכות העיריה לסווג מספרות ככאלה. העיריה טענה מנגד, כי על פי המבחנים שנמנו בעניין אליה יש לסווג מספרה בסיווג השיורי, וכי אכן מתחייבת לעניין סיווג כמלאכה פעילות של יצירת "יש" מוחשי; עוד נטען, כי גם לפי "מבחן השכל הישר" נקבע בפסק הדין בעניין אליה שמספרות אינן בגדר "בתי מלאכה".

ז.             בית המשפט בנידון דידן, מפי השופט ישעיה, קיבל את הערעור וקבע, כי המשיבה תסווג כ"בית מלאכה". נקבע, כי המבחנים המקובלים לזיהוי בית מלאכה אינם רלבנטיים בהקשר של המשיבה, והם יוצרים הבחנה מלאכותית בינה לבין עסקים אחרים הדומים במהותם, שסווגו כבתי מלאכה. הוטעם, כי תיקון תספורת במספרה נעדר אלמנט של ייצור, כשם שגם תיקון בגד במתפרה נעדר אלמנט זה; כי מכירת שמפו ומוצרים נלוים במספרה כמותה כמכירת שרוכים ומוצרים נלוים בסנדלריה; וכי הטיפול האישי שניתן ללקוח במספרה דומה לשירות האישי הניתן ללקוח במתפרה. משכך, נקבע שהמשיבה תסווג כ"בית מלאכה". כלפי פסק דין זה הוגשה הבקשה הנוכחית לרשות ערעור.

בקשת רשות הערעור

ח.           דומה, כי טענותיה העיקריות של העיריה נוגעות לשני נושאים: הראשון, כיצד יש לסווג מספרות לעניין צו הארנונה; והשני, האם בסמכות בית המשפט לדון בעילת ההפליה. וביתר פירוט: נטען, כי בפרשת רעיונות (ע"א 1960/90 פקיד השומה תל-אביב 5 נ' חברת רעיונות בע"מ, פ"ד מח(1) 200) דן בית המשפט העליון בשאלה מהי "פעילות ייצורית", ונקבעו - מפי השופט (כתארו אז) מ' חשין - המבחנים לזיהויה; וכי בפסיקה המחוזית שבאה בעקבותיה (ובראשה עניין אליה), פורשה קטגוריית "בתי מלאכה" לעניין ארנונה כדורשת פעילות ייצורית העומדת במבחנים אלה. נטען, כי יישום המבחנים שנקבעו בפרשת רעיונות במקרה דנן אינו תומך בשיטת המשיבה: (1) מבחן יצירת "יש" מוחשי - נטען, כי פירושה הנכון של מלאכה הוא יצירת "יש" מחומר גלם מוחשי; וכי בתספורת אין יצירת "יש" כאמור, אלא מתן שירות ללקוח בדומה לכל שירות אחר; (2) מבחן התכלית - נאמר, כי מטרת התעריף המוזל לתעשייה ולבתי מלאכה היא הקלה על עסקים אשר נדרשים להם שטחי עבודה גדולים לצורך העמדת מכשור וכדומה, ונטען כי תכלית זו אינה רלבנטית במקרה של מספרה; (3) מבחן ההנגדה - אשר הוגדר בפרשת רעיונות כמבחן אשר בו ייבחן "[ה]אם הפעילות בה מדברים אנו נמשכת אל מרכז הגרוויטציה של 'פעילות ייצורית' או אל זה של 'מתן שירותים'" (פרשת רעיונות, 208) - לגביו נטען כי מספרות מעניקות שירות אישי ומותאם ללקוחותיהן ואינן מייצרות מוצר סטנדרטי, ומשכך מרכז הכובד של פעילותן הוא מתן שירותים. בכל הנוגע לסמכות לדון בטענת ההפליה נטען, שועדת הערר ובית המשפט אינם מוסמכים להידרש לטענה כאמור, שכן בהתאם לסעיף 3(א)(2) לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), תשל"ו-1976 (להלן חוק הערר), השגה תחומה לנושאים שפורטו בסעיף בלבד, והפליה אינה אחד מהם. משכך, נטען כי אין לועדה סמכות לדון בטענת ההפליה, והוא הדין לבית המשפט בשבתו כערכאת ערעור על החלטותיה.

ט.           מנגד טענה המשיבה, כי פסק הדין קמא שונה מפסק הדין בעניין אליה, שכן הוא דן בסוגיית ההבחנה בין סיווג סנדלריות ומתפרות לסיווג מספרות - דבר שלא נדון בעניין אליה. נטען, כי למעשה מהוה פסק הדין השלמה לפסק הדין בעניין אליה. עוד נאמר, כי בית המשפט מוסמך לדון בטענת ההפליה, שכן סעיף 3 לחוק מסמיך את מנהל הארנונה לדון בסיווג הנכס, וממילא גם את ערכאות ההשגה והערעור. עוד נטען, כי למעשה מדובר בטענה לגבי טעות בסיווג (לעומת סיווג נכסים אחרים), ולא בטענת הפליה. נאמר, כי קיום הדיון משתלב במגמה המרחיבה את סמכויות ועדות הערר. טענה נוספת שהועלתה היא, כי בהקשרים אחרים הוגדרו מספרות כבתי מלאכה, ויש לשמור על אחידות פרשנית; הוזכר, כי ביום 22.6.80 קבע שר העבודה בצו הרחבה שהוראותיו של הסכם קיבוצי בין התאחדות בעלי המלאכה והתעשיה הזעירה לבין ההסתדרות הכללית יחולו על בעלי המספרות בישראל; וכי לפי סעיף 6(א) לחוק רישוי בעלי מלאכה, תשל"ז-1977, התאחדות בעלי המלאכה והתעשיה הזעירה היא האמונה על הקביעה מיהו בעל מלאכה עצמאי, והיא מעניקה לבעלי המספרות את האפשרות להיות חברים בה. משכך, נטען, כי גם שיקולי אחידות פרשנית מצדיקים לסווג את המספרות כבתי מלאכה.

י.             יוער, כי ביום 3.9.09 הודיעה המשיבה, כי לאחר הגשת בקשה זו, הגישה (יחד עם שתי מספרות נוספות) תובענה מינהלית (ובצדה בקשה לאישורה כתובענה ייצוגית) בה נטען, כי אין העיריה מכבדת את פסיקת בית המשפט קמא, וממשיכה לגבות ארנונה לפי הסיווג השיורי, ונדרשה השבה למפרע (ת"מ (ת"א) 124/09 חברת מישל מרסייה בע"מ נ' עיריית תל אביב).  בנוסף, ביום 11.10.10 הגישו 35 מספרות נוספות בעיר תל-אביב בקשה להצטרפות להליך דנא. בבקשת ההצטרפות נטען, כי ההחלטה בהליך זה נוגעת לכל המבקשות ויהא זה מן הדין לצרפן להליך זה. למצער, נתבקש כי בבואנו להכריע בהליך נעיין בעתירה מינהלית שהוגשה זה לא כבר לבית המשפט המחוזי בתל-אביב (עת"מ 33501-09-10) - אך נאמר כבר כאן, כי אף אם יש בעתירה זו טענות שלא הועלו על ידי הצדדים בהליך דנא, אלה לא התלבנו בערכאה הדיונית, ואין מקום לדון בהן לראשונה בהליך זה. ברי כי איננו מביעים כל דעה שהיא בנושא התובענה המינהלית ובנושא הבקשה לאישור תובענה ייצוגית.

דיון והכרעה

יא.         נוכח השלכות הרוחב וקיומה של פסיקה סותרת, אציע לחברי (בהמשך להחלטת השופטת נאור מיום 19.10.09) לדון בבקשת רשות הערעור כאילו ניתנה רשות ערעור והוגש ערעור על פי הרשות שניתנה - אך לא להיעתר לערעור לגופו. שתיים הן השאלות אשר התבקשנו להכריע בהן: הראשונה, כיצד יש לסווג מספרה לצורך חיובה בארנונה על פי צו הארנונה של עיריית תל אביב - האם בסיווג השיורי או שמא בסיווג של "בית מלאכה". השניה, האם בסמכות בית המשפט לעניינים מינהליים בשבתו כערכאת ערעור על החלטותיה של ועדת הערר, לדון בטענת הפליה הנוגעת לסיווג נכס לצורך חיובו בארנונה. אקדים ואומר, כי לדידי נוטה הכף לעבר הכרעה לפיה יש לסווג מספרות כ"בתי מלאכה" (גם לפי הנוסח המצומצם של הצו לשנים 2005-2004, קל וחומר בנוסחו היום); וכי אף שבמקרה דנן אין הכרח להכריע בשאלת ההפליה (היות ופסק הדין אינו מתבסס עליה), יש מקום לומר כי בגדרי המשפט המינהלי טענת הפליה היא ככלל טענה שיש להידרש אליה בפורומים שיפוטיים, בהיותה יורדת לשורשם של עקרונות יסוד.